|
广州从化大石古水塘被倾倒垃圾数千吨
“垃圾山”“污染矿”“黑心肉”“骗补款”……这些公益受损现象备受关注，过去却因没有适格主体起诉而容易成为“断头路”：要么是恢复公益的成本无人承担，要么是疏于履职的行政机关难以追责。
为从顶层设计上解决这一问题，2015年7月，全国人大常委会授权广东等13个省市检察机关开展为期2年的公益诉讼试点工作，检察机关可以以“公益诉讼人”身份提起诉讼。
《瞭望》新闻周刊记者近日在广州、深圳、汕头等地调研发现，多地检察机关近一年半来注重法律监督、凝合社会力量，督促行政部门解决了一大批舆论高度关注、人民群众反映强烈的“老大难”问题，取得了维护公共利益、促进依法行政、增强环保意识“一箭三雕”的成效。
另一方面，公益诉讼推进中仍面临事前“案源少”、事中“软抵制”、事后“修复难”等诸多难题。多位检察官认为，公益诉讼距离2年试点期满仅剩2个多月，应及时总结试点探索、加强相关理论研究、完善法律法规支撑，为在全国范围内推广深化公益诉讼制度奠定更为坚实的法理根基和机制框架。
试点“碰硬破冰”
“一大片私搭乱建的生猪养殖场占着基本农田，排泄物和废水直接排进河溪，焚烧垃圾烹煮馊水，空气臭得人差点被熏晕。”说起去年11月在汕头市龙湖区新溪镇西南村内看到的这一幕，汕头市人民检察院民行科科长林东升依然心绪难平：“旁边水闸上就写着‘依法治水造福人民’的标语。”
这一幕，是广东部分地区生态环境乃至公益状况遭破坏的缩影。广东省人民检察院提供的资料显示，与其他省份特别是北方地区所面临的情况不同，广东的大气污染情况相对较轻，重点是水污染和土壤污染。2015年广东废水排放总量达91.15亿吨，而土壤污染则比较复杂，尤其珠三角地区大量工厂搬迁后留下的都是污染场地。
《瞭望》新闻周刊记者在采访中发现，损害公益的行为背后有着各种各样的利益群体，其中不乏上市公司和强势部门。在这场“硬碰硬”的改革中，从2015年7月到2017年1月，广东检察机关共发出413件诉前检察建议、提起54件公益诉讼，既借司法改革“东风”创新办案模式，又凝聚各方合力共筑公益防护墙，为建立有中国特色的公益诉讼制度积累了不少经验。
作为承担公益诉讼改革试点的主力，民事行政部门人力配备长期处于“倒三角”状态，如何解决基层力量相对薄弱的问题？广东省人民检察院检察长郑红介绍，广东结合员额制改革和司法责任制改革，以业务经验丰富的员额内检察官为核心组建专业化办案团队，创设“统一管理线索、审查备案、指挥办案”新模式，构建省、市、县三级检察官一体化办案机制，提升办案效率。2016年底，广东起诉案件在全国率先实现覆盖环境资源保护、消费者食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等所有公益诉讼试点领域，总量超出全国试点地区平均数近一倍。
“广州天河区检察院支持广东省环境保护基金会提起的一个诉讼，是试点后全国首例检察机关支持起诉的公益案件，近日法院已判决支持诉讼请求。”广东省检察院民行处处长周虹告诉记者，检察机关与多个行政执法部门建立信息共享、线索移送、技术咨询等联动机制，同时动员省环境保护基金会、省消费者委员会等社会组织积极参与，增强行政机关、社会组织、司法机关保护公益的合力。
成效“一箭三雕”
“一是督促修复了受损的公益，二是促进了行政机关依法履职，三是增强了民众遵纪守法的意识。”汕头市龙湖区检察院副检察长夏彬的这番话，点出了公益诉讼试点三方面的重要成效。
《瞭望》新闻周刊记者从广东省检察院获悉，近一年半来行政机关在收到检察建议后已整改了200多件，整改率超过8成，仅在环境领域就督促修复、挽回被损毁污染或被非法占用的水源地、基本农田、生态公益林等2080亩，治理恢复被污染水域面积16万平方米，清理生产固体废物及生活垃圾1.7万多吨，索赔环境损失和治理修复费用逾2000万元，挽回被非法开采的矿产资源案值2540万元。
“除作为重点的环境资源领域外，其他试点领域广东也有不少实践，已经督促收回欠缴国有土地出让金6000多万元、收回被非法侵占的国有土地180亩，保护、收回国有资产价值近2亿元。”周虹说。
公益诉讼试点既捍卫了公共利益，也提高了有关部门依法行政的主动性和力度。本刊记者在汕头市龙湖区新溪镇看到，未获得建设规划许可的大片生猪养殖窝棚正被拆除。该区区委书记林定亮说：“检察机关开展公益诉讼后，我们迅速统一思想，只要是损害公益的违法行为，无论有何原因行政机关都要担起责任、纠正违法行为。”
深圳市检察院民行部部长刘汉俊举例说，针对深圳市市政工程总公司在施工过程中非法砍伐林木的情况，该市龙岗区检察院向大鹏新区管委会发出检察建议后，管委会不仅对市政工程总公司进行了行政处罚，还对在建工程项目逐一排查，制定了新的林业保护方案。
“公益诉讼不仅督促行政机关依法履职，而且也用一个个案例来告诉民众必须遵纪守法、不能随意损害公益。”汕头市濠江区检察院民行科科长郑木泉告诉记者，去年该区玉新街道燎原社区龙角望山非法砍伐了20多亩生态公益林，濠江区农林水务局因怠于履行监管职责、督促复绿不力而遭到起诉，“这对村民也起到了一个非常好的教育作用。现在村干部们跟我说，最重要的工作就是赶紧完成植树复绿。”
遭遇“公益梗阻”
多位检察官反映，公益诉讼试点虽初显成效，但在事前、事中、事后等多个环节仍面临案源较少、监督对象认识偏差和配套机制不健全等问题和障碍。
目前，广东绝大多数公益诉讼案件线索来源于检察部门内部移送，特别是职务犯罪案件和破坏环境资源保护刑事案件。据深圳市检察院民行部分析，虽然检察机关和行政执法机关建立了“两法衔接”机制，但只是解决了行政执法与刑事司法的衔接问题，对行政机关以罚代刑、滥作处罚等行为缺乏对应的行政检察监督机制，难以倒逼行政机关“自曝其短”。
汕头市检察院民行科工作人员游晓晖说，欠发达地区公益组织数量少、发展慢，汕头至今没有专门从事环保公益诉讼活动连续五年以上的社会组织，许多群众对公益诉讼也不了解，检察机关“找案子”难度更大。
大部分行政机关在收到检察建议后能认真对待、迅速整改，但也有少数行政机关担心本单位形象、业绩而对公益诉讼“积极表态、消极配合”。深圳一位资深检察官说：“有的把民行部门调查取证当成反贪部门来抓人，有的对检察建议置之不理、逾期不回复企图拖延了事，有的回复了但不采取实质性整改举措……甚至出现过街道、区、市三级行政机关相互‘踢皮球’的现象。”
“某区检察院发现山区有人焚烧废旧轮胎炼油，但环保部门收到检察建议后置之不理。我跑去一看，滚烟把人脸都熏黑了！”林东升给本刊记者讲了一个故事：“一直等到市检察院出面，把线索移送公安机关，才取缔了8个炼油点。”
汕头市龙湖区、濠江区部分检察官表示，公益诉讼作为新生事物，实践中碰到了一些在法律上难以准确把握的难题，如有人认为行政机关在起诉后庭审前履职纠正，就可以撤回诉讼，但也有人认为即便如此法院也应判决行政机关原先怠于履职的行为违法。“这些问题法律上应解释清楚。”
汕头市检察院副检察长林列坤认为，当前公益损害鉴定、环境损害修复资金管理等缺乏统一规定，对赔偿认定和裁判执行造成影响，容易导致环境修复由地方财政买单、侵害人无需担责或只需支付极少费用，这与公益诉讼目的相悖。
强化“法治支撑”
多位受访检察官认为，公益诉讼制度是社会主义司法制度自我完善、自我发展的成果。郑红说，广东检察机关将进一步加大办理公益诉讼案件的力度，加强相关工作规律和特点的总结论证，为今后完善立法提供优质样本和理论支持。
为在今年6月底试点2年期满后更好推广完善公益诉讼制度，广州、深圳、汕头等地多位检察官建议，应邀请法学权威机构合作组织研究专班进行课题攻关，加强对公益诉讼基础理论及调查手段、证据规则、出庭规范等焦点问题的研究，为相关立法完善提供理论参考。
针对基层开展公益诉讼探索遭遇的法律困惑，部分民行部门检察官期盼，“两高”对公益诉讼立案、庭审、执行等诉讼程序和法律适用问题展开内部探讨，就公益诉讼范围是否要扩大、是否要强制规定被诉行政机关负责人出庭应诉、是否需建立刑事附带民事公益诉讼等问题作出更为详尽的司法解释或出台内部工作指引。
“需要尽快探索建立生态环境修复专项基金管理制度，根据损害后果和修复成本判令公益诉讼被告支付赔偿金，提高其违法成本，预防震慑损害公益行为的发生。”汕头市检察院检察长张健说。
广东部分地区公益诉讼试点工作已开始对接监察机制，追究相关公职人员的违法违纪责任，强化司法震慑力。广州检察机关在办理从化区大石古水塘污染民事公益诉讼案的同时，对该区环保局副局长涉嫌滥用职权罪、环境监管失职罪进行立案侦查；广州花都区检察院起诉广州市国规委对非法采矿行为怠于行使职责案中，该局执法队大队长因此受到纪律处分。
刘汉俊建议，在我国开展监察体制改革的大背景下，今后可探索建立行政监察、审计系统与检察机关衔接制度，明确案件线索移送反馈、联合执法监察、信息资源共享等协作内容，强化监督合力，及时纠正侵害公益的行政违法行为。
“公益诉讼具有较强的社会属性，大众参与是基础，行政履职是关键。”林东升、夏彬、郑木泉等检察官认为，在司法公开中要着重加强对公益诉讼的法治宣传教育力度，通过典型案例纠正部分党政机关、行政部门的认识偏差，营造全社会关注公益、守护公益的良好舆论氛围。
|
