本文在广东省法学会检察学研究会第九届年会上获得三等奖
河源市人民检察院 黄晓婷
【摘要】为破解长期影响我国司法权依法独立行使的地方保护主义和司法系统管理行政化，合理配置司法资源，实现司法公正，中共十八届三中全会提出，要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。该项改革措施在实际操作中，可能导致新的司法地方化、行政化，以及新一轮司法资源的浪费，同时与我国现行的两院产生方式及被监督方式有所冲突。对此，可以从推进司法系统行政管理体制独立化、坚持适当原则与便民原则相结合、补充完善相关法律、建立全新的法官、检察官任免与监督机制等层次配套推进制度建设，实现改革目的。
【关键词】司法管辖制度；地方化与行政化；司法资源配置；冲突；破解
一、引言
我国当前以行政区划为基础的司法制度，是在建国初期，借鉴前苏联的做法而形成的，但随着时代的变迁和发展，反增许多诸如司法地方化、行政化等难以克服的弊端。
近年来，我国司法改革不断深化。自2012 年最高人民法院常务副院长沈德咏提出要积极探索司法审判管辖与行政管理区域有限分离、开展行政案件管辖制度改革的探索与实践[1]，2013 年最高人民法院出台了《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，要求深入开展案件管辖制度改革，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖以及主要以行政区划确定案件地域管辖的做法[2]，建立打破行政区划的司法管辖制度构想日趋明朗。
2013 年，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。2014年，中国共产党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。中央的改革决心和顶层设计被加强与细化，构建与行政区划适当分离的司法管辖制度被提到新的历史高度，势在必行。
二、现行行政区划与司法区划高度重合司法管辖制度的弊端
（一）司法地方化、行政化严重
目前，我国人民法院和人民检察院以行政区划为依据、一级政府一级司法机关的设立制度，使司法机关的地域管辖范围与相应的地方政府的行政管辖区域完全重合。法院和检察院的人财物均由地方管理，法官、检察官的任命是由地方党委组织部门考察后提请人大通过，日常工作所需经费及人员工资由地方政府列入财政预算后拨付。不论从哪方面看，地方法院和检察院更像是地方党委、政府的下属部门。而在实际工作中，法院和检察院常被安排与业务无关的，如计划生育、文明创建等非本职工作。更严重的是，部分地方司法机关俨然成为了维护地方狭隘利益、实施地方保护的工具。最终导致“地方行政机关干预司法以及地方司法机关仅为‘地方’司法，从而造成司法机关的地方化和行政化”［3］，导致妨碍司法公正，不利于司法权对行政权的有效监督，司法公信力难以形成。
（二）司法资源配置不均
《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》规定: 在县级以上各地方设立人民法院和人民检察院。从形式上来看，在县级以上各地方设立法院和检察院既有利于司法机关对行政机关的监督，也有利于司法资源的合理充分利用，进而可以迅速解决本行政区划内的案件纠纷。但这在一定程度上也造成司法资源的非合理配置和充分利用。因我国地域差异大，人口分布不均且经济发展不平衡。部分行政辖区法院平均一年审理的案件最多不超过百件，而检察院处理的案件更是少之又少，但是此类区域人员、物质等配备依然不少; 而人口多、经济发达的地区，其法院、检察院一年要审理上千乃至上万的案件，相关司法资源却远不能满足其所需要的。虽说这些可以通过调配各地方的司法资源来解决，但这也只是拆东墙补西墙。
（三）不利于司法机关队伍素质的提高
目前，法院、检察院的工作人员虽然也实行了一定程度的分类管理，并按照法官法、检察官法等明确了相应的登记。但是，其实质上仍是按照普通的公务员来进行管理，并没有体现法官和检察官的职业特点和应有地位，法官和检察官队伍在社会上的得不到应有的尊重，缺乏职业荣誉感，进而导致司法系统人才外流现象严重。
三、与行政区划适当分离的司法管辖制度可能引发的问题
建立与行政区划与司法区划（后简称“两区”）适当分离的司法管辖制度一经提出便获得了广泛赞许与期待。
（一）新一轮的司法地方化、行政化
司法管辖区的确定与司法部门人财物的管理体制密切相关。本轮司法改革将首先实现“省以下地方法院人财物统一管理”，目的在于隔断地方与司法系统人财物管理的关系，褫夺地方行政干涉司法的工具，为司法区与行政区适当分离奠定基础。为此，改革明确了地方政法经费将来自“省级财政统筹，中央财政保障部分”。这虽然削弱了市、县级行政、人大对地方法院审判活动的干预，但依然没有改变法院经费由地方供给的模式。其次，不论改革明确省以下地方法院、检察院人事权是统归到省直管亦或由上级院提名产生领导人员、法官、检察院，相关人员的待遇、职务升迁等仍掌握在省级地方。事实上，当下中国地方经济和权力的“诸侯化”亦主要以省级行政区划为载体。可以预见的是，省内统管虽然收紧了司法地方化，却并未还原司法的国家化，且将进一步强化省级权力机构。
在此基础上，推进“两区”适当分离会产生新形态的司法地方化。其表现为：地方司法机关成为省级政权设置于地方的司法机关。当省级党政成为物质资源输入和人事关系的决策者后，司法机关的存续与发展将不得不依赖省级地方党政。省级地方亦有其特殊利益，而地方法院亦可能牺牲司法公正，来换取更大的资源输入，成为地方保护主义的袒护者。
（二）新一轮的司法资源浪费
一是司法区划问题。司法区划是指“国家为了发挥司法权力的效能，根据法律的规定，将一国领土划分成若干层级和大小不等的司法权力管辖地域并分别设置相应司法机构的过程和现象”［6］。“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，实质上是要重新进行司法区划( 即司法权力管辖地域重新划分)。具体说来，原来司法机关的地域管辖范围就与其所在的行政区划重合，若要建立跨行政区划的人民法院和检察院，就使原来的司法地域管辖范围不再是本级行政区域，而是要突破行政区划的限制将本级行政区划以外的地域也纳入司法地域管辖的范围。随之而来的问题是跨行政区划跨度的把握问题，加上我国各地区之间的经济发展不平衡和人口分布不均衡，必然不可用“一刀切”的方法来划分司法区域，否则可能会造成加重当事人诉讼成本、司法资源的分布不均等问题，这些都使得司法区划问题更加复杂。
二是机构增设问题。司法管辖区与行政区划适度分离亦将重构现有司法资源，其外在表现为法院、检察院机构设置的变革。对此，学术界提出两种主要的设想[7]：“双轨制”，即以美国司法体系为蓝本，构建中央与地方分权管辖的两套法院系统。“大司法区制”，即借鉴建国初期大行政区的管理经验，在若干省级行政区划之上，设立最高人民法院分院来审理跨省上诉案件。“改良的大司法区制”，即在若干省级行政区之上，设立与省级高级人民法院平级的上诉法院，当事人不服中级法院裁判的，可选择向所在地高级人民法院或者上诉法院上诉。“省内司法管辖区重置”，即以省级行政区划为独立司法管辖区，调整中级法院和基层法院的地域管辖范围。上述见解各有所长。但不论何种，都需设立新的司法机构，挤占原本有限的司法经费。新机构的设立不仅需要巨额资金用以征地、建设办公用房、购置设备等等，还将新增大量的工作人员。这势必会加重司法财政的负担。同时，“业务人员少，后勤人员多”是当下司法机关人事管理中的顽疾，机构增设可能会恶化人浮于事的问题，却不一定能让公民享受到更优质的司法服务。此外，重置司法管辖区意味着对我国多个司法辖区的重新合并与分离，这不仅耗费巨大，而且完全颠覆了现有制度框架，也使司法辖区设置复杂化，不便于公民接近司法。
（三）跨行政区划法院、检察院的产生问题
根据《中华人民共和国人民法院组织法》第十八条、第二十三条、第二十六条，《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条，我国在县级以上各地方分别设立人民法院和检察院，根据《中华人民共和国宪法》第三条，我国各级人民法院和检察院是由相应的地方人民代表大会产生的。换句话说，县级以上各级地方人民代表大会是地方法院和检察院的产生机关。然而，我国将要设立的是跨行政区划的人民法院和人民检察院，显然在此种情况下地方法院和检察院不再适合由各级人民代表大会产生，如若再由各级地方人民代表大会作为人民法院和人民检察院的产生机关，势必会造成地方人大权力的越界以及混乱。
（四）跨行政区划法院、检察院的监督问题
我国现今对人民法院和检察院的监督种类主要是有以下四种: 一是国家权力机关的监督。根据《中华人民共和国宪法》第一百二十八条、第一百三十三条的规定，我国人民法院和检察院必须对产生它的国家权力机关负责，换句话说，各级人大及其常委会有权监督各级法院和检察院; 二是法院、检察院的内部监督，主要是法院系统上下级的监督与被监督、检察院系统上下级的领导与被领导以及检察院对于法院的监督; 三是党对法院、检察院的监督，具体而言就是由各级中国共产党政法委员会负责对地方各级法院和检察院的监督; 四是人民监督。
诚然，在设立跨行政区划的人民法院和人民检察院的背景下，第二种即法院、检察院的内部监督机制和人民监督并不会因此而有较大变化，依然可以适用，但是第一种和第三种监督方式却是难以实施的，这主要是因为权力机关的监督方式主要是通过在会议上听取法院和检察院的工作报告来完成的，而在设立跨行政区划的法院和检察院后，还须由各级权力机关来监督的话，那么应该向其司法区划范围内的哪个权力机关汇报工作，又或者是同时向其区划内的所有权力机关来汇报工作? 同理，政法委员会对于法院和检察院的监督主要是通过指导工作、考察干部、制定措施等方式来进行监督的，对于法院和检察院的监督仅仅依靠其内部监督和人民监督是远远不够的，因为目前人民监督比较弱化，而且相对于司法机关来说人民还处于一个弱势的地位，并且知悉的信息也有限，而司法的内部监督很容易流于形式。
四、破解与行政区划适当分离的司法管辖制度隐忧的路径
（一）借他山之石，推进司法系统行政管理体制独立化
在性质上，司法职能和司法行政管理虽同属于大司法权范畴，但毕竟是用以解决不同问题的两项制度[8]。司法行政管理是处理司法机关内部行政事项的行政性权力，为了经济、高效地处置行政事务，要求采取上级领导下级的行政化管理模式。上下级司法机关及其内部有行政管理的制度需求，为此而设立司法行政管理制度，并不当然导致司法行政化，但是如果处理不同问题的两类制度职能交错、混合，就抹灭了制度设置所欲实现的分工，造成行政管理制度侵蚀审判职能，这是我国司法行政化的根结。“两区”适当分离后，上级司法机关的司法行政管理权力会增强，若不改变当下这种“交错和混合”的制度运行状态，那么上级司法机关对下级司法机关的行政控制也会进一步强化。
横观法治先进国家，虽国情各有不同，但基本上都坚持了司法职能与司法行政管理相分离的制度架构原则。借鉴美国司法行政管理经验，以法院为例，我国可以成立由最高人民法院院长和省级法院院长组成的国家司法管理委员会来决策全国性司法行政事项；成立由省以下（含省级）中级法院院长组成的省级司法管理委员会来决策省内司法行政事项；将各级法院的政工、办公室、司法行装等行政部门整合为“司法行政管理局”来统一执行司法行政事务。司法行政管理局由最高人民法院或者省级法院托管，执行司法管理委员会决议，上下级之间实行垂直管理，省级司法行政管理局统一管理地方法院的人、财、物。司法行政管理局局长分别由最高人民法院院长或者省级法院院长提名，由国家或者省级司法管理委员会任免，负责领导该局行政工作及下级司法行政管理局。司法行政管理局作出的审判质量评估等意见具有研究、参考价值，但对法官工作业绩的考核应当由法官遴选与提名机构负责。这样在“两区”适当分离后，各审判业务庭及法官将只从事与案件审理相关的工作，司法行政管理回归辅助审判职能的制度本意。藉此防止因“省以下地方法院人财物统一管理”得以强化的司法行政权侵蚀上下级法院的审级监督，保护审判权依法居中裁判。
此外，建立与之配套的司法系统两级财政保障机制。即国家财政保障最高人民法院和高级人民法院的经费，省级财政保障中级人民法院和初级人民法院的经费。两级财政的司法保障资金均纳入年度财政预算，每年按照一定的比例增长。这样的保障机制既可避免产生地方保护主义，又不至于使中央一级和省一级财政压力过大；第二，将初、中级法院的经费来源划归省级财政，能避免县、市级行政权对司法权的干预，而将高级法院的经费来源划归中央，又能避免省级行政权对司法权的干预。
（二）坚持适当原则与便民原则相结合，稳步推进跨行政区划法院和检察院的设立
首先，适当原则主要是指在设立跨行政区划的法院和检察院时，司法地域范围的重新划分必须合理得当，具体来说有两点: 其一是司法区划的重新划分应当是在省级以下地方进行，并且行政区划的跨度不宜超过本省级行政区划。之所以说，只是在省级以下地方设立跨行政区划的检察院分院、检察院和基层法院、中级人民法院并不能突破省级区划，主要是因为，就我国而言，目前进行的司法改革还只是处在一个探索阶段，再加上我国幅员辽阔，若是现在要设立跨省级行政区划的法院和检察院，不仅困难重重，而且难以管理和监督，易造成司法机关之间管辖权混乱最终的结果可能是使得司法改革因过于激进而失败。因此，必须稳步推进跨行政区划法院和检察院的设立。再者，我国目前正在推进省级以下各地方法院检察院人、财、物的统一管理。这样，在省级地方内进行法院检察院的重新设立既能达到去司法地方化、行政化，进一步保障司法公正的目的，又便于管理司法机关。
其次，重新设立的法院和检察院必须方便当事人诉讼，而且不能过度增加当事人的诉讼成本。虽然说设立跨行政区划的法院和检察院的目的之一就是能够使司法资源进行合理配置，因而必然会将一些审理案件少且案件发生频率小的法院检察院合并，但是在合并的同时也必须考虑当事人的诉讼成本问题。我国设立跨行政区划的法院和检察院的最终目的之一就是“为了努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”［9］推进法治中国建设，但是若仅仅是将一些法院检察院合并而不考虑当事人的诉讼成本，那么人们可能会因为诉讼成本的增加而放弃通过法律途径解决问题，进而选择私下解决，甚至用非法手段来解决，这就很有可能会威胁到公共安全，那么又何谈法治中国的建设。
（三）补充完善相关法律，为建立跨行政区域司法管辖制度提供法律基础
我国宪法规定各级司法机关是由各级地方的权力机关产生的，这也就使得我国司法机关的司法管辖与行政区划相重合，再加上这种司法机关的产生方式与我们正在探索的新的司法机关设立方式相冲突，所以即使中央通过相关文件的形式来实施各项司法改革措施，就目前我国法律的规定而言，设立跨行政区划的人民法院和检察院也是违反宪法和法律规定的。因此，要建立设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，势必要修改宪法中有关法院、检察院产生的规定。鉴于宪法修改时间长、难度大，可以宪法修正案的形式对相关规定对法院、检察院的产生方式进行变更，或对跨行政区域法院和检察院的产生方式进行补充解释。
其次，修改《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》的相关规定，对地方各级司法机关的司法区划和设置做出具体规定，并为设立跨行政区划的人民法院和人民检察院提供相关依据。
（四）建立全新的法官、检察官任免与监督机制
在这一体制构建上（以法官为例），宜通过将法官的任免权收归司法系统内部，监督权由地方权力机关掌握，以此杜绝地方行政权的干涉。具体操作上，全国人民代表大会常务委员会设立国家法官委员会，审议全国法官的资格条件并对各级人民法院的法官实行监督；最高人民法院的法官由全国人大常委会甄选、任免、监督；最高人民法院甄选、任免各高级人民法院法官，同时由各省人大及其常委会对同级人民法院法官实行监督；高级人民法院甄选、任免中级人民法院法官，同时由各市人大及其常委会对同级人民法院法官实行监督；中级人民法院甄选、任免初级人民法院法官，同时由各区、县人大及其常委会对同级人民法院法官实行监督。归结为一句话，即上级法院任免下级法院的领导人员、法官，同级人大及常委负责监督，同时，不管是最高人民法院还是地方法院系统的法官,任职时都应回避本籍,并且在就职时进行宣誓。这样设计的合理性在于，既可避免地方保护主义的干扰，促进司法独立公正，又能将法官任免权收归司法系统，促进国家法制的统一。
[参考文献]
[1] 我国行政审判探索司法管辖与行政区域有限分离[EB/OL].（
http：//nb.people.com.cn/n/2012/0908/c200890-17456218.html.
[2] 最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见[EB/OL].（
http：//legal.china.com.cn/2013-10/28/content_30426034.html.
[3] 王正平．试论我国法院体制的改革: 以法院的行政化和地方化问题为中心［D］．郑州: 郑州大学，2004．
[4] 王峰.破解地方化司法改革路线图浮现[N].21 世纪经济报道,
[5]曹思源.让司法免受地方利益之困[J].记者观察,2013(12):96.
[6] 吴志刚．我国司法区划调整问题研究: 以跨行政区划设置法院为视角分析［J］．北方法学，2014，8( 45) : 121－130．
[7] 关毅.法院设置与结构改革研究[J].法律适用,2003(8):7-9.
[8] 蒋惠岭.论法院司法行政体制改革[J].人民司法,1998(8):30.
[9] 习近平: 努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义［EB/OL］．（2013－02－14）．
http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782198.html.
作者：黄晓婷
通讯地址：河源市人民检察院反渎局
