广东省人大制度研究会第27次研讨会论文
浅谈完善人大代表履职监督
叶日康
人大代表是人民利益的代言人，肩负着表达民情、反映民意的重任。人大代表的职权行使和职责履行情况既是我国权力机关的执政能力和水平体现，也是关乎民生的大事，必须接受人民的监督。我国在新修定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(下文简称《选举法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(下文简称《代表法》)等法律文件中对我国人大代表履职监督作了相应规定，可以说在法律层面上我们已经建立了较完善的人大代表履职监督机制。但从现状看，人大代表履职监督仍存在一些问题，严重影响了人大代表作用的充分发挥。
人大代表的履职现状
随着人民代表大会制度的深入发展，人大代表在推进人民民主制度，实现人民当家作主中的作用越来越明显，各级人大代表的履职能力和议政热情不断提高，大部分代表都能较好地行使代表职权和履行代表职责。但在现实中，也存在一些代表因履职意识和责任意识不强，履职水平和热情不高等原因，时常出现不积极、不充分行使代表职权，甚至借助代表身份实现其非法利益的现象，具体表现在以下几个方面：
(一) 不充分履行职责
即人大代表对其法定的职责本该履行但没有履行，或没有充分履行。在每年一度的人民代表大会期间, 时常出现“溜号”代表、“会场睡觉”代表、“后排”代表、“哑巴”代表和“挂名”代表；在人大代表闭会期间与选民之间互动甚少，出现“脱区”代表、“他乡”代表。
(二) 超越权限履行职责
《代表法》规定：人大代表在人民代表大会期间有权依照法律规定的程序提出对人民法院的质询案。《立法法》也规定人大代表有权按照规定程序参与全国人民代表大会制定法律法规。可见，人大代表对法院的监督范围和内容主要是对法院是否能依法独立行使审判权, 从总体上加以考查, 从立法上提供法律保障，从制度上集体参与监督司法。但是，现在一些地方人大代表热衷于对法院实行个案监督，干预法院独立行使审判权 ,出现超越权履责现象。
(三) 不正当地履行职责。
一些人大代表利用代表身份以权谋私，实现个人非法利益，甚至甚至从事违法犯罪活动。如在衡阳市人大代表贿选事件中，有56名当选的省人大代表存在送钱拉票行为，涉案金额人民币1.1亿余元，有518名衡阳市人大代表和68名大会工作人员收受钱物。这些人大代表参与贿选事件既损害了选举公平正义，更给我国的人大代表大会制度带来了严重的威胁。
(四) 人大代表履职能力不强
大会期间，部分代表不能畅所欲言。一是提议案的质量不高，没有经过深入的调查研究。二是审议质量不高，要么人云亦云，要么泛泛而谈，要么干脆就做“哑巴”代表。三是反映人民切身利益的提案较少，对人民群众普遍关注的问题很少涉及。
人大代表履职监督存在的问题及原因
（一）存在的一些问题
正是由于对人大代表履职的监督机制存在着缺陷, 使得人大代表的履职能力、效果大打折扣。尽管现行法律对人大代表的履职监督和制约做了一些规定，但仍然存在一些问题，具体表现在：
1. 法律对人大代表选举的监督机制不够完善
在我国人大代表的选举过程中对相关选举活动的监督缺乏明确的规定，存在制度漏洞。其一在人大代表选举时，选民登记、代表候选人的提出和确定等相关环节段没有明确的关于监督的规定。其二监督对象不够全面。在我国现行的法律条文中均只是强调对人大代表候选人的监督而没有对选民、选举机构和选举工作人员全方位的监督。这样容易导致“指选”、“派选”甚至“陪选”现象的发生。其三没有设立专门行使选举监督职责的机构，而是笼统地将人大代表履职监督职责赋予选民和社会，致使监督代表履行职责的职能无人行使，缺位现象严重。其四，社会监督较弱。在人大代表选举中，社会民众包括选民监督不到位。
2. 法律对人大代表履职过程的监督不够完善
《代表法》明确规定了人大代表在人民代表大会会议期间和闭会期间应履行的职责和义务，要求人大代表在闭会时应密切联系选民，深入群众积极开展调查研究活动；在会议期间积极提出反映民情、体现民意的有价值的议案，等等。但是，长期以来人大代表的身份得到社会的认可度较高，在相关社会活动中人大代表身份拥有许多的便利，不少人看重大代表这一称号的荣誉度而忽视其作为一种职务的职责，严重影响了人大代表作用的发挥。
3. 人大代表责任承担的方式过于单一
目前，法律规定对人大代表追究责任的方式仅罢免一种，在罢免之前没有设置其它逐级提高的追究手段。选民对代表实行罢免的责任追究，是以代表执行代表职务失当为前提的。这种失当既可能是没有正确代表选民意志，也有可能是执行职务不够积极，或者代表本人的品德、能力出现问题，等等。无论属何种情况，必然有主体、客体、主观方面和客观方面的差异，所以也应当存在一个“过罚相当”的问题。法律只设置罢免一种严厉的责任形式，而没有其它过渡性的责任形式，就如同刑法对于犯罪只设置死刑而没有其它自由刑一样，是缺乏科学性的。
4. 人大代表“出局机制”不够完善
主要表现在：一是代表辞职制度不完善。选举法、代表法规定了代表的辞职制度，法律规定人大代表自愿提出辞职，或不再具有代表性辞职两种辞职方式。但在实际操作中，自愿辞职的是极少数，大多数是在组织的“建议”之下辞职的，这使得辞职形同虚设。二是罢免代表的法律制度还不完善。目前，追究人大代表履职失当责任的唯一方式是罢免人大代表，但是，至今还很少发生人大代表因不具备代表能力、不称职而被选民罢免之事，只有个别人大代表犯了其他方面的错误别罢免代表职务。这说明代表罢免制度运行效果不尽如人意。
（二）问题产生的原因
对人大代表履职的监督机制在执行现有法律规定和不断进行实践探索的同时，出现问题的原因可以归纳为以下几个方面：
1.主观认识存在问题
首先，一些选民和选举单位的监督意识比较淡薄，认为只要选出了人大代表，行使参政议政权利是代表们负责的事，跟选民没有多大关系，完全忽略了选举代表是为了通过代表行使代表职权充分反映民情、民意，最终实现全面参政议政的目标。其次，监督主体对监督内容了解不充分。一些选民和选举单位对法律赋予人大代表的权利和义务以及行使权利、履行义务的程序和方法等事项都不甚了解，难以对人大代表的履职形成有效地监督。再次，代表们作为被监督者接受监督的意识不强。一些代表认为自己本身就是监督者。对于自己的代表工作还要接受监督、接受谁的监督、哪些工作需要接受监督就更缺乏自觉的意识。
2.法律规定原则化，缺乏操作性
选举法虽然规定了直接选举的代表要受原选区选民的监督，但是对由谁来组织监督，按照什么标准进行监督，按照什么方式来监督没有作出详细规定，这就使得选民或选举单位在开展监督代表履职工作时缺乏法律和制度的指引。即使选民有监督热情，也因代表与选民和选举单位之间缺乏双向有效沟通，导致选民对代表的履职情况了解不充分，对代表的评议工作也很难得到有效落实。
3.惩罚方式和退出机制设置不科学
追究人大代表履职责任的方式的单一性也是导致监督难以出实效的重要原因。单一的责任追究方式容易导致选民和选举单位在监督人大代表的履职时，即使界定人大代表失职，也无法根据失职情节的轻重采取相对应的惩罚措施。另外，因罢免程序启动的复杂性，往往当人大代表失职时要么等待组织通过“建议”辞职的方式罢免代表资格，要么就不了了之，大事化小，小事化了。难以确保监督取得真正实效。
完善人大代表履职监督的对策
（一） 强化人大代表履职监督意识
一是强化公民、选举单位对人大代表的监督意识。充分发挥新闻舆论、网络媒体等新媒体监督的影响，广泛普及选举法、代表法等相关法律法规，不断加深公民对人大代表大会制度的理解和认识，提升公民参政议政热情和自觉性，引导全社会人民积极参与到人大代表履职监督中来。二是强化人大代表接受公民、选举单位的被监督意识。进一步强化普法宣传，广泛普及人民代表大会制度、选举法等法律知识，使其深刻认识自己肩负的重大使命和责任，增强人大代表履职责任感和荣誉感。
（二）完善人大代表的选举监督机制
一是建立完善的选举监督机制。完善的选举监督机制包括选举监督的主体, 监督的范围、监督的对象、监督的内容, 监督的程序, 特别是在监督程序上要形成完整的体系以及严格的保障制度。二是设立专司选举的监督机构。在选举过程中对选举组织机关和选民发生的违法行为, 选民、代表、参选人等都可提出申诉, 要求调查处理。选举的监督机构应当及时进行调查, 分别情况作出处理。未构成刑事处罚可给予行政处罚, 对构成刑事处罚的, 交送司法机关处理。三是增强选举的透明度。在选举的过程中, 特别是对候选人提名情况及其候选人资料、酝酿讨论候选人、确定正式候选人的过程、预选和正式选举过程等情况进行适时公布,让选民和选举单位对整个选举情况有充分的了解，同时，可以通过微信、微博等新兴媒体加大对选举活动的监督，确保整个选举过程阳光透明，公平公正。
（三）完善对人大代表履职过程的监督
一是实行代表公示制度。在代表所在选区建立人大代表公示专栏, 把人大代表的相关资料, 如姓名、照片、联系地址及电话等详细信息对外公开，接受全民监督。二是建立人大代表任期目标机制。目标内容包括: 提议案、建议和为选民办实事情况, 开展个人持证视察、述职评议、倾听选民们意见的计划, 学习法律法规以提高自己工作水准的计划等, 真正做到工作有目标, 履职有方向，监督有内容。三是完善述职评议制度。人大代表定期向选民和选举单位、同级人大常委会汇报自己履行代表职责的情况并接受评议和监督。四是建立履职奖励制度。对履行代表职务突出的代表, 应由选举单位授予相应的荣誉称号和给予必要的物质奖励; 对因发挥代表作用突出而连任多届代表的, 要享受国家或同级政府给予的特殊津贴待遇等等, 充分调动人大代表参政议政的积极性。
（四）完善责任追究制度
人大代表作为国家权力机关的工作人员, 在承担一定职务，享受一定权力的同时, 也必须承担相应的责任。目前追究代表责任的方式过于单一，缺乏操作性。因此，可以考虑增加以下几种责任形式：
一是警告。对于不积极履职、敷衍塞责的代表，可以由同级人民代表大会和人大常委会决定向其提出警告。
二是经济责任。即如果代表执行职务不够勤勉，按照选民或原选举单位评议时对代表的评价，可以由同级人民代表大会和人大常委会决定扣发其部分或全部的代表职务薪金和补贴。
三是建议辞职。当出现代表怠于履行职责、其本职工作确实太忙无暇履职、代表身体不适无法正常履职等情况，而代表本人又未提出辞职，且不适合或不方便启动罢免程序时，可以向代表提出建议辞职。如果该代表不接受选民的辞职建议，且履职状况未有所改善的，将可能被选民提出罢免要求。
（五）完善人大代表“出局机制”
一是拓宽选民、选举单位了解人大代表履职情况的途径。除了代表向选民述职外, 还应加强新闻媒体报道人大的活动, 全程直播代表大会开会期间会议的内容, 让选民和选举单位全面了解人大代表在人大会上的履职情况，作为人大代表履职考核内容。二是提高选民和代表的责任意识。明确权责统一要求，强化选民和代表对选举代表参政议政的认识，督促人大代表依法依规充分履职。三是完善人大代表辞职、罢免制度。设立对人大代表考核的科学合理的方法，建立人大代表的政绩考核档案。
（叶日康，河源市人民检察院控告检察科科员，地址:河源市人民检察院，517000，电话:***********，全文共4500字。）
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