——以河源市检察机关查办涉农职务犯罪为切入点
欧阳宇①
摘要：要从根本上治理涉农领域职务犯罪，必须从政治、社会、道德、司法等方面入手，多措并举、多管齐下，才能发挥治理的最大效用。但目前，政治、社会、道德手段仍在发展过程中，力量较为薄弱，并不能在短期内对打击涉农职务犯罪起到较大作用。因此，想要在短期内在涉农领域起到良好的职务犯罪惩防效果，司法防控手段就显得尤为重要。本文中，笔者结合河源市查办涉农职务犯罪的情况，从司法防控的现状、实施必要性、存在困境及出路探讨等几个方面进行研究。
关键词：涉农职务犯罪；司法防控；法律适用；出路探讨
所谓司法防控，是指国家司法机关，包括公安、检察院、法院、监狱等，运用相应的刑法、民法等法律法规对某种社会问题进行控制和预防的一种手段。近年来，随着我国经济的高速发展，新农村建设的深入推进，出台了不少富农、惠农、支农的相关政策，拨付了大量的涉农专项资金到农村地区，使得更多的相关政府部门、村干部参与到惠农支农政策的落实工作中来，极大促进了农村的经济发展和社会建设。但伴随而来的也有层出不穷的涉农领域职务犯罪，这不仅直接造成农村群众民主权利、合法权益的损害，更严重影响了农村的经济发展、和谐稳定。为此，国家加大了对涉农职务犯罪司法防控的力度，目前，检察机关正如火如荼地开展为期两年的集中惩治和预防涉农领域职务犯罪专项行动，虽取得了不错成效，但困难和问题仍旧突出。以下，笔者将以河源市检察机关查办和预防涉农职务犯罪的情况作为切入点，对司法防控涉农职务犯罪的问题进行分析探讨。
一、 司法防控涉农职务犯罪的现状
（一）河源市涉农职务犯罪的案发态势
2014年至2016年6月，河源市两级检察机关共计受理职务犯罪案件线索248条，其中涉农领域职务犯罪案件线索数达到了206条，占线索总数的83%；该市两级检察机关共立案查处涉农职务犯罪案件104件155人，分别占同期立案总件数和总人数的75.4%和79.1%，涉案总金额高达3176.6万元。从每年涉农职务犯罪的立案人数看，2014年全年立案34件50人，2015年全年立案44件63人，2016年1至6月份立案26件42人，由此分析可知，该市涉农领域职务犯罪总体上处于易发、高发、频发态势。
（二）河源市涉农职务犯罪的案发特点
1、涉案领域广，涵盖环节多。从涉案领域上来看，河源市涉农职务犯罪案件涵盖了农业、林业、水利、民政、社保、扶贫、交通和土地城建等诸多领域，发案相对集中在征地拆迁、惠农支农补贴、农业基础设施建设、专项资金管理、农村公共服务（社会保障、合作医疗）领域等重点环节。
2、犯罪形式集团化，案件以“窝案、串案”居多。从犯罪形式上看，以村书记或村主任为首，村支书、村主任、会计、出纳为辅的团伙化、集团化犯罪现象突出，甚至与镇、县一级政府国家工作人员相互勾结共同实施犯罪。据统计，2014年以来河源市检察机关查处的涉农职务犯罪案件中，属于窝案的达53件，占涉农案件立案总件数的50.9％。
3、作案手段简单化，犯罪方式简单直接且毫无顾忌。大多涉农职务犯罪案件中的村干部由于文化程度、社会阅历等因素的限制，作案手段相对简单、粗暴。主要体现为利用管理、经手公共财物的职务便利，往往采取收入不入账、公款私存、虚报冒领或公款私分、涂改票据、开大头小尾票、伪造财务印章收据、伪造合同等方式侵吞公共财物。
4、案件矛盾复杂化，案值虽不大但冲突、影响大。河源市检察机关查办的涉农职务犯罪案件涉案金额普遍不大，5万元以下的案件有35件，占立案总数的33.6％，但其所造成的社会影响不容忽视。由于直接侵害到农民的切身利益，加上农村宗亲色彩浓厚、宗族矛盾突出，容易成为农村基层组织中不同姓氏派别相互告状、争权夺利的导火索。一旦没有得到及时处理，群众动辄群体上访、越级上访，给当地的社会稳定造成极大隐患。
二、司法防控涉农职务犯罪的必要性分析
（一）司法防控是打击和遏制涉农职务犯罪的高效手段
深究涉农职务犯罪的案发原因，无非在于内外部监督虚位、财务制度不健全、农村干部法律意识淡薄、村民维权意识不强等因素，因而必须从政治、社会、道德、司法等方面入手，多措并举、多管齐下，才能形成打击和预防涉农职务犯罪合力，从根本上治理涉农职务犯罪问题。但政治治理、社会治理、道德治理手段的实施工程巨大、涉及部门人员众多，时间长、成本高、操作难，因此，在涉农职务犯罪现象较为严重的时期，迫切需要采取强而有力的措施控制涉农职务犯罪的蔓延。与政治、社会、道德手段相比，司法防控手段更高效，能在短期内起到打击和遏制涉农职务犯罪的效果。从犯罪经济学上分析可知，犯罪分子在实施犯罪行为之前，都会对“犯罪成本”和“犯罪收益”进行核算，当其从事违法行为的预期效用超过将时间及相关资源用于从事其他活动所带来的效用时，便会铤而走险从事违法犯罪行为，相反，犯罪嫌疑人则一般都会放弃实施犯罪。而在涉农职务犯罪问题上，采用司法防控手段就能够明显提高“犯罪成本”，从而有效打击和遏制涉农职务犯罪的发生，相对于政治、社会、道德手段而言，司法防控是打击和遏制涉农职务犯罪的高效手段。
（二）司法防控对维护农村地区稳定起着重要作用
农村地区一直都是国家的政治敏感地带，历届国家领导人均把农村建设作为重点政治工作来抓。农民相对于城市居民而言，知识水平较低、法律意识淡薄、维权意识不高，在其合法权益被侵犯却未能及时得到救济或侵犯其合法权益的犯罪份子未得到应有的惩罚时，就会容易出现群体冲突、群诉群访等极端恶性事件，严重影响了地区稳定。因此，需要一种能够及时有效地维护农民合法权益和惩罚犯罪份子的手段。相对于政治、社会、道德等手段而言，司法防控手段最为适用，因为司法手段具有高度的明确性，当群众合法权益受到不法侵害时，可以根据具体的法条、明晰的司法程序来进行救济，司法机关也根据法条和规范的程序来保护群众的合法权益和打击违法犯罪，并在法律明文规定的时间范围内作出裁判。当农民既看到自己的合法权益得到保护又看到犯罪分子“罪有应得”，就会放弃采取极端方式来维权，地区紧张形势便得到有效缓解，从而维护了农村地区的社会稳定。
（三）有效地打击涉农职务犯罪是最有力的司法防控
党的十八大以来，我国深入推进反腐败斗争，已由高层领域向惠民、扶贫、涉农等基层领域延伸。从司法防控角度来看，检察机关是反腐败前沿阵地的“冲锋部队”，是司法防控涉农职务犯罪最有力的一环，从三个方面可以体现：第一，办案“一体化”机制有效提高了查办涉农职务犯罪的工作效率。“一体化”机制加强了反贪、反渎部门的协作配合，促进人力物力、司法职能上的相互支持、优势互补，形成办案合力，以渎职侵权犯罪为兜底，深挖贪污贿赂犯罪，使得涉农职务犯罪分子“无处可逃”；同时也整合了各级检察机关的办案资源，通过上级院交办、提办、督办等方式，加强了对下级院办案工作的指导和调度指挥，推动纵向协作配合，有效解决了下级院办案力量不足、资源有限及地方干扰阻力大等困难。第二，系统办案方法有力震慑了涉农系统内的职务犯罪分子。针对当前涉农职务犯罪集团化的特点，检察机关改变办案思路、创新办案方式，以“抓系统、系统抓”的办案模式，按照整体部署、先易后难、重点突破的策略方法，对涉农行业的系统性腐败进行深挖彻查、以点带面。如近两年河源市检察机关查办的农机补贴系列案、生猪补贴系列案、“两不具备”系列案、物价系统贪腐窝案等，共查办了31件36人，在相关涉农行业系统内形成了强烈震慑作用。第三，与纪委、公安的沟通协作，扩大了查办涉农职务犯罪的规模效应。2015年，省委将检察机关开展的查办和预防涉农职务犯罪专项工作与省纪委牵头的治理基层党员干部违纪违法工作和省公安厅牵头的打击农村黑恶势力犯罪工作一并作为基层三项治理工作，检察机关审时度势、主动出击，抓住三项治理工作的契机，不断加强与纪委、公安的沟通联系，完善协商会商和移送程序，实现重大案件协作配合、信息通报、案件移交等工作的有效衔接，不断扩大查办涉农职务犯罪声势规模。
三、司法防控涉农职务犯罪的现实困境
1、主体适用难题
在办理涉农职务犯罪案件中，对于主体是否符合职务犯罪构成要件，在法律上虽有规定，但在司法实践中，由于法律规定并未涵盖所有情况，经常出现对农村组织主体认定困难的问题。如村民委员会分设的村民小组长和村会计、出纳，是否属于“村民委员会等村基层组织人员”？当前理论界有不同的观点，法律及相关司法解释也没有给出明确界定，使得司法机关在犯罪责任认定问题上难以下结论，从而影响打击涉农领域职务犯罪的效果。
2、罚金刑配用问题
目前许多国家针对贪污贿赂犯罪的贪财图利的特点，对之配用财产刑。在《刑法修正案（九）》颁布之前，我国刑法并未对贪污罪、受贿罪等腐败犯罪处以罚金刑，虽对没收财产刑进行了规定，但前提是情节特别恶劣，且在司法实践中很少适用。所以，对贪污贿赂犯罪份子仅处自由刑而不予经济上的制裁，就会使得犯罪成本低廉，难以遏制犯罪份子的贪婪心理，从而踏上职务犯罪之路。虽《刑法修正案（九）》增设了对贪污、贿赂犯罪的罚金刑，但是对于具体如何适用、罚金数额等问题并没有详细规定。
3、司法机关配合问题
当前，检察机关正集中力量开展为期两年的查办和预防涉农领域职务犯罪专项行动，打击力度之大、办案规模之盛前所未有，同时也取得了不错的成效，对涉农领域的职务犯罪起到良好震慑作用。但是，法院系统对于涉农职务犯罪作出的刑罚裁判却是轻缓的，大大削弱了司法防控涉农职务犯罪的效果。据统计，2014年来，河源市法院系统审结涉农职务犯罪的案件中，定罪免刑和宣告缓刑以下的案件数为53件，所占比例为67.9%，判处5年以下有期徒刑的案件数为10件，所占比例为12.8%，显然，审判机关作为司法防控涉农职务犯罪的最后一道屏障，并未有效发挥刑罚的惩治与教育功能，使得涉农职务犯罪的打击效果大打折扣。
四、加强司法防控涉农职务犯罪的出路探讨
1、明晰涉农职务犯罪主体构成
要明晰涉农职务犯罪的主体定性，应出台具体的司法解释，首先要明确村基层组织及其成员的概念和范围，笔者认为，应将由村民选举产生或者受上级指派在农村村委会及下设委员会从事管理职责的人员，以及村党组织委员会中从事管理职责的成员界定为村基层组织及其成员。其次要明确农村基层组织成员“从事公务”的定义和范围。村基层组织成员从事公务，就是村基层组织成员协助政府从事行政管理工作，界定行为是否公务，笔者认为应具备两个要件：必须属于协助人民政府行使的管理工作，而不是村委会的自治事务；该事务必须属于我国行政法律、法规、规章、政策规定的、属政府部门行使的管理行为。同时，笔者认为可探究增设“村基层组织成员受贿罪”，因为农村基层组织成员利用管理本村事务的职务之便收受他人财物的案件是具有较大社会危害性的，严重侵害了集体利益和农村基层组织的廉洁性，但因为立法上的疏漏而使其免受法律追究，这在司法实践中的争议不断，因此，鉴于村基层组织人员身份的特殊性，新设“村基层组织成员受贿罪”是有现实必要性和操作可能性的。
2、加强对涉农职务犯罪罚金刑的适用
切萨雷·贝卡利亚曾说：“任何类型的犯罪都应适以相应类型的刑罚”。因而，从刑罚与犯罪的对应关系来看，罚金刑非常适合贪污贿赂犯罪这类涉及财产的犯罪，无论是对贪污贿赂犯罪的一般预防还是特殊预防，罚金刑的功能都能够得到发挥。从涉农领域职务犯罪这类涉案金额普遍较小的案件来看，增加财产刑的处罚将有着更加明显的针对性，大大增加了涉农职务犯罪的违法成本，对预防涉农领域的职务犯罪有着重要作用。目前，《刑法修正案（九）》在第10、45、47、48、49条中规定贪污罪、受贿罪、对单位行贿罪等罪增设了罚金刑，这是对打击贪污贿赂犯罪在立法上的一大进步，但笔者认为，应该再出台相应的司法解释，对贪污贿赂犯罪适用罚金刑时罚金数额的确定再作详细规定，要体现以罪责刑相适应为主，以刑罚个别化为补充的刑罚适用原则，既要依据贪污贿赂的数额、犯罪情节、损害大小，又要考虑犯罪人的经济情况。
3、加强法院系统对涉农职务犯罪的审判力度
当前涉农职务犯罪的缓免刑适用频率高的原因，一是量刑从宽现象严重。因为涉农职务犯罪多是政府机关工作人员中与“村干部”相互勾结共同犯罪，而后者往往属于“从犯”，因而法官在量刑上给予了从轻；二是再犯可能性小。在司法实践中存在着一种观点，就是职务犯罪在定罪处刑后，已失去了相关职务资格，这已足以防止其再次利用职务犯罪的可能性，故没有必要对刑事被告人从严处置。因此，要加强法官对涉农职务犯罪的审判力度，首先要坚持宽严相济的刑事政策。对涉农职务犯罪一般应当从严处置，要严格审查“村干部”在共同犯罪中所起的作用，并加强对涉农职务犯罪分子的自首、立功情节的严格审查、综合评判，谨慎量刑。其次要正确认识再犯可能性，不能因为犯罪分子失去再次职务犯罪的条件而说明其人身危险性降低了，人身危险性的评价必须综合考量，否则只会姑息职务犯罪的发生。
4、强化检察机关对农村地区的法律监督职能
乡镇政府作为最基层的政府，处在国家行政管理的最前沿，也是开展各项涉农工作的直接指导者。乡镇政府是否依法行政，直接关系到农村社会经济建设的发展。因此，笔者认为，检察机关要抓住监督乡镇政府依法行政这一核心，充分发挥法律赋予的各种手段和措施，一是可以利用灵活快捷、柔化监督关系的检察建议手段，结合查办涉农职务犯罪案件的实际，增强检察建议的针对性、时效性、权威性，提出有内容、有分析、有措施的检察建议，并加强适时回访和落实情况的了解，促进涉农职务犯罪案发单位、组织自觉遵守贯彻各项法律法规、维护法律的统一和尊严、严格文明执法；也可以在乡镇设立派驻检察室，不仅能扩宽群众检举揭发、民意表达的渠道，更能加强对基层组织及其工作人员的监督，及时、准确地督促镇村落实财务公开、政务公开和财务管理的各项规定，重点监督基层组织的乱作为、不作为，促使村干部依法依规办事，确保社会主义新农村建设的成果。
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① 欧阳宇：作者，河源市人民检察院反贪污贿赂局科员。
