广东省河源市人民检察院 欧森泉
一、当前基层民事行政检察工作的困境
（一）立法上的不完善，限制了民事行政法律监督的权力和范围
修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，从两部诉讼法的总体规定看，人民检察院对人民法院的民事诉讼、行政诉讼从立案、不予受理、调解、判决、裁定、执行等全方位实施法律监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定设定本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》相关规定。两部修改后的法律对法院的监督在实施细节上都没有具体条文，即如何进行法律监督。新修改的法律将人民检察院提出抗诉的范围限定于人民法院生效的确有错误的民事行政判决和裁定，并且也只规定了抗诉的条件，没有规定抗诉后人民法院再审后不改判的程序。对审判程序外的监督,只能用检察建议的形式进行监督,对民事行政检察工作的进一步开展造成了很大的制约和阻碍。2015年5月1日实施的最高人民法院民事诉讼法司法解释,很多条文也不同程度限制了检察机关的民事行政监督权。《行政诉讼法》第九十三条规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院，发现有本法第九十一条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益，社会公共利益的,应当提出抗诉,可一向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。
《民事诉讼法》第二百零八条规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉，可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。第二百零九条规定了人民检察院提出抗诉的范围仅仅限定于人民法院再审判决、裁定有明显错误的，并且这些规定也只规定了抗诉的条件，没有规定抗诉的程序以及抗诉后人民法院再审的程序，也没有对法院故意维持原判的行为作出处理的有关条文,案件开庭后,审监庭也照样画葫芦,表面上通过了审委会讨论决定,其实还是审监庭的意见。因审委会制度的缺陷,大多数审委会的委员怕得罪人,在表决时都是同意审监庭的意见, 出现了你抗你的,我判我的通病。《民事诉讼法》规定了检察院只能一次抗诉。《人民检察院民事行政检察试行规则》人民检察院对确有错误的裁判可以提出第二次抗诉。但检察院怕麻烦，也不愿意主动启动第二次抗诉。因此，严重影响人民群众对人民检察院民事行政检察工作信心，也影响检察机关办案人员的积极性。虽然《民事诉讼法》规定可以向同级人民法院提出检察建议，但最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释法释[2015]5号，第四百一十六条第一款第四项符合民事诉讼法第二百零九条第一款第一项、第二项规定情形，限定了检察建议提出的条件，大大减弱了检察建议的效果。
（二）民行申诉案件案源少，成为制约民行检察业务发展的瓶颈
2012年至2015年，河源市检察院共受理民事行政申诉案件271件，提出抗诉3件，提请抗诉63件，发出检察建议34件，作出不支持监督申请决定143件。2012年至2013年间，提请抗诉42件，广东省检察院采纳15件，最后经再审法院依法改判13件。2014年以来河源市检察院共向广东省检察院提请抗诉案件19件，目前广东省检察院已办结案件中已经采纳11件。申诉案件只占河源市法院民事行政判决案件的2℅。
（三）办理案件环节多，时效长
按照现行法律规定，只有生效的判决、裁定，市级检察机关才有提请抗诉权或对一审终审案件提出抗诉，县（区）检察院无权向同级法院提出抗诉。每办理一宗案件，要通过控告申诉科受理，审查申请监督材料是否符合受理条件，符合受理条件的向申请人发出受理通知书，通过控告申诉科科长在电脑审批后，再通过案件管理中心登记，控告申诉科才将申诉材料移送到民行科，快的要一周、慢的差不多一个月。民行科接到案件后，又要向其他当事人发出权利义务告知书等法律文书。复印法院卷宗，必要时要采取听证，还要到现场勘查，违法行为调查等程序,认为符合抗诉条件的向上级检察院提请抗诉，上级院逐步审查并采纳后向省法院提出抗诉，省法院审查案件后是提审或是发回再审，法院开庭、裁判。整个过程至少耗时一年以上，甚至出现案件久拖不决的现象，使当事人丧失信心，等到法院再做出判决，虽然改变了原审法院的判决，但有些案件本应改判的，但法院受到各种人为的干预，利益的诱惑，案件得不到公平判决，法律效果、社会效果得不到彰显。
（四）监督方式单一，新监督方式探索艰难
由于法律只明确规定了“抗诉”和检察建议这两个监督方式。检察机关只允许事后监督，这样往往失去最佳的监督时机。事前监督、事中监督是最有效的监督，这也是预防法官滥用职权的防腐剂，也增加了阳光审判的透明度。只有法律规定检察机关有事前监督、事中监督、事后监督的权利，才能对一些办人情案、金钱案、关系案的人有威慑力，促使他们不敢触破法律的红线，才能保障每个案件得到公平审理，逐步改变群众信访不信法的现状。
（五）法律关于执行检察监督的规定较为原则
民诉法及高检院的监督规则都明确赋予了检察机关对民事执行法律监督的权力，但通过两年的实践表明，检察机关在执行监督方面仍然存在执行监督的范围不清的问题。民诉法只有第235条原则性规定，高检的监督规则关于“执行监督”只有3条，哪些执行活动可以纳入检察监督范围，实践中非常困惑，以致难以有效开展监督。当事人因执行中被追加为被执行人而向检察机关申请监督, 检察机关审查中发现法院追加的裁定是错误的，检察机关应当提请抗诉或抗诉,但《民诉法》第二百条却没有对执行中的裁定进行抗诉的款项。这样进一步缩小了人民检察院民事行政案件的抗诉范围，监督效果大打折扣。
（六）民诉法未明确调查核实权行使的程序保障措施
修改后的民诉法赋予了检察机关调查核实权，由于法条规定的较为原则，并未对调查核实权行使的范围和方式等具体程序方面作出必要的细化，没有给予调查核实权规范行使的规则保障，造成实践权力行使不畅的问题。民诉法及相关司法解释并没有明确调查核实权的程序保障措施，更没有赋予民行检察部门对于不配合调查核实的公民和单位的相应的处罚措施，不利于民行检察监督职能的顺利实现。
（七）缺乏行使监督权所必需的刚性手段
现行民事诉讼法和行政诉讼法虽然明确规定了民行检察监督有抗诉和检察建议两种方式，但没有赋予检察机关行使民事行政诉讼监督权的法定手段。监督手段是监督方式实现的必要保障和支撑，监督手段的缺位，导致监督方式很大程度上流于形式。
二、当前基层民事行政检察工作原因分析
（一）基层民行检察队伍文化素质有待进一步提高。一是当前基层民行检察民行队伍，民事法律知识基础薄弱，理论水平较低，业务知识面狭窄，协调工作能力差，平时学习业务知识少，每周都要忙于接访缠访闹访的案件,工作积极性不高。二是事多人少矛盾较为突出。民行检察监督范围广、法律法规多，基层民行检察人员整体偏少，没有人力物力去监督外部的事,违法行为调查也无法展开,行政检察监督无从谈起,监督力量不适应监督任务的需要。部分基层民行检察人员存在畏难情绪和等靠思想，存在不敢监督、不愿监督、不会监督现象
（二）少数基层检察院领导受传统重刑轻民思想影响，没有将民行检察工作摆在重要位置，重视不够，支持不足。基层检察院民行检察队伍中，人员结构不合理,出现一个即将退休的干警和一个职工,甚至出现一人科的现状。民行检察宣传等基础工作仍显不足，多数地方对民行检察职能和修改后民事诉讼法的宣传力度不够，民事检察监督职责特别是审判程序监督、执行监督职责的社会认知度较低，申请检察机关监督的案件数量相对偏少，许多基层检察院存在案源不足问题。
（三）执行检察监督力度不够
一是执行监督存在重数量轻质量的问题。突出表现为只审查文书送达、不依法受理、执行时间长、执行怠慢等一般程序性违法事项多，查实质性违法事项少；对事监督多，对执行人员违法行为监督少；对材料审查多，深入调查核实违法行为少。二是法院不接受监督的现象仍然存在。主要表现在：不配合调查执行法官违法违纪问题，存在找人难、取证难的情形；对有的检察建议监督意见回复不及时或回复不痛不痒。三是法院对查封的房产，不采取评估、拍卖手段；四是法院对被执行人的银行帐号、股票帐号不采取及时查封冻结措施；五是法院对车辆没有及时到车管所进行查封扣押等措施。
（四）公民在生产生活中发生了侵权、经济等纠纷。当事人接到法院的不公院判决后，寄希望于检察机关，认为检察机关能够纠正法院不公判决。当事人对检察监督期望过高，一旦检察机关不支持监督申请，或者检察机关提出监督意见但法院未采纳，容易缠访闹访，或向其他机关信访。有些申请人坚持要求上级检察院办理其监督申请案件，对检察机关同级受理规定及交办、转办等案件流转机制不理解、不配合，部分申请人反映激烈，息诉压力大。当事人向法院申请审判监督时，法院错误引导当事人到检察院申请抗诉。在这种情势下，如何疏导当事人的情绪，化解当事人之间的矛盾，是目前基层民行检察工作必须探讨的课题。
三、加强和改进基层民行检察工作的措施
（一）强化业务学习，提高监督能力水平
1、强化理论学习，提升队伍整体素质
基层民行检察人员要坚持业务理论学习,掌握各种业务水平,熟悉各种法律法规,促进基层民行检察人员的教育培训力度，切实学习法律业务知识；坚持自学为原则,树立人人爱学习的学习风气,营造良好的学习氛围，让民行干警把学习当作长期坚持的自觉行动，做到理论基础扎实,联系实际，学以致用，提高检察监督的能力。要积极开展调查研究，对监督工作中遇到的新情况、新问题认真研究，不断总结经验。积极开展多种形式的岗位练兵和业务竞赛活动，推动队伍专业化建设。重视对基层民行检察人员的教育培训和调研指导，不断提高基层监督能力，充分发挥基层职能作用。选派业务骨干到法院挂职锻炼，熟悉法院办案流程，办理各种民事执行案件，增强实战水平。
2、采取多种方式引进民商法人才
通过充实、调整、引进等方式把熟悉民商法并具有司法实践经验的人员安排到基层民行检察部门工作，保持基层民行检察队伍特别是业务骨干的相对稳定。通过优越的待遇引进民事执行和民事审判工作的人员充实民行检察队伍。条件许可的，可引进优秀律师人员充实民行检察队伍。
（二）不断完善立法机制
1、完善调查核实权行使的保障机制
进一步完善检察调查核实权的相关立法。一是明确规定被调查单位和个人的配合义务。检察机关因履行法律监督职责的需要向相关单位或个人借阅、调取相关材料或者询问有关事项的，被调查对象应及时提供有关材料和信息，不得推诿拒绝。二是应赋予检察机关对妨碍调查核实行为的责任追究权。为了确保民行法律监督调查核实权落到实处，使违法行为人受到惩戒，应赋予检察机关违法责任追究权，可以规定被监督对象无正当理由拒绝配合调查核实的法律责任。
2、明确检察建议的法律效力
为保障检察建议的法律正确实施，维护检察建议的法律权威，促使检察建议得到有效落实，建议立法机关从立法上、从法律上规范检察建议，赋予其保障措施，规定检察机关经调查核实确认的审判人员违法行为而发出的检察建议，同级法院必须在法定的时限内予以落实和回复，否则就承担相应的法律责任。同时以法律的形式确定再审检察建议，检察机关应当派员开庭。
3、整合内部资源
为了进一步整合内部资源，形成有力的整体监督。在基层检察机关内部，由民行、控申、预防、案管、公诉、侦监、反渎、反贪等部门一体化的民行检察监督案件发现受理机制；建立民行与自侦部门违法行为调查与执行监督共同推进机制，规范民行部门在办理申请监督案件时，发现审判、执行人员、行政执法人员、国家工作人员涉嫌职务违法犯罪线索向自侦部门移送；自侦部门在办理国家工作人员涉嫌职务违法犯罪时，发现国家工作人员不履职损害了国家利益、社会公共利益向民行部门移送案件线索，实行双向移送、双向反馈工作，强化移送后的协调配合、跟进工作，着力解决民行检察案源不足问题；建立省、市、县三级院民行检察监督一体化办案机制，采取提办、交办、转办、协办等方式，优化整合三级院办案资源，提高监督的质效。
（三）加大民行检察职能宣传，提升社会影响力
检察机关要主动与当地党委、人大联系，加入十三五普法平台，采取多种宣传方式，全方位、多角度开展民行检察职能宣传工作。在当地党报、电视、电台大力宣传民行检察监督范围、方式，对成功抗诉改判案例、执行监督案例进行刊登报道。向高校发放民行宣传资料，每年到社区、街道、镇进行法律咨询，派发宣传资料，让群众了解检察机关对法院民事行政案件的监督职能。打造民行检察形象，树立民行检察威信，提升民行检察的社会影响力和公众认知度，以拓展监督案源渠道。
（四）加大诉讼监督，提高监督质量
坚持以诉讼监督为导向，做到廉洁办案、执法为民，做到有访必答、有案必办，对符合条件的监督申请及时受理、及时审查。一是加大监督力度。在认真办理生效裁判和调解监督案件的同时，针对群众反映强烈的执行难、虚假诉讼、程序违法、判决不公等突出问题，依法开展违法行为调查工作，完善民行检察多元化监督格局。二是灵活适用监督方式。在运用提请抗诉方式监督纠正错误裁判、调解书的同时，大力推进再审检察建议力度，积极运用检察建议监督纠正审判程序违法行为和执行违法情形，切实发挥同级监督优势。三是加强案件跟踪监督，对抗诉案件、再审检察建议案件要与法院不断沟通、协调，阐明案件事实、证据、理由的事实，力争与法官达到观点一致，做到抗诉案件、再审检察建议案件有效改判。
参考文献：
1、 《中华人民共和国民事诉讼法》；
2、 《中华人民共和国行政诉讼法》；
3、 《中华人民共和国行政诉讼法解释》
4、 《人民检察院民事行政检察试行规则》
5、 最高人民法院民事诉讼法司法解释；
6、 河源市人民检察院向河源市人大常委会专题汇报材料；
7、 河源市人民检察院向高检院汇报调研材料；
